7月10日，國家藥監(jiān)局發(fā)了一個小小的復(fù)函——《國家藥監(jiān)局綜合司關(guān)于新修訂《藥品管理法》原料藥認(rèn)定以及有關(guān)法律適用問題的復(fù)函》（藥監(jiān)綜法函[2020]423號），一時間讓很多人有些看不明白：是有聲音覺得原料藥是否不再歸藥監(jiān)部門管理？還是發(fā)生了什么重大案件，不知道該用哪些條款進(jìn)行處罰？
一
新版《藥品管理法》不否定原料藥屬于藥品
《關(guān)于對新〈藥品管理法〉中原料藥認(rèn)定問題的請示》（魯藥監(jiān)字〔2019〕48號）的內(nèi)容我們雖然看不到，但是從回復(fù)函中我們可以看出，至少它問了一個問題：到底原料藥是否按藥品管理？那么，山東局為什么會對這個問題有疑問和請示呢？
因為原來的藥品管理法對藥品的定義就包含了原料藥，而新的藥品管理法未明確此定義。再加上2016-2019年之間國家局對于原料藥的管理反反復(fù)復(fù)地變化，不再發(fā)藥品注冊證書，也不再有藥品批準(zhǔn)文號，讓各界一度認(rèn)為原料藥在我國的管理，會發(fā)展為依附于制劑產(chǎn)品的局面，所以誰也不敢輕易說，原料藥到底是不是藥品？
但是此次07月10日國家局發(fā)的復(fù)函非常明確地指出：全國人大憲法和法律委員會在關(guān)于《中華人民共和國藥品管理法（修訂草案）》審議結(jié)果的報告中指出，修訂草案按照各方都認(rèn)可的藥品分類，將藥品定義中的藥品種類進(jìn)行概括式列舉。原料藥仍按照藥品管理，應(yīng)當(dāng)遵守《藥品管理法》的規(guī)定。
國家局拿出全國人大憲法和法律委員會說事，自我辯解道，《藥品管理法》對藥品的定義，是對藥品種類進(jìn)行了“概括式列舉”。這句話有些拗口，是什么意思呢？
我們之前都理解，《藥品管理法》是對藥品進(jìn)行了“窮舉法定義”，而藥監(jiān)綜法函[2020]423號告訴我們，其實這種理解得不夠全面的。
《藥品管理法》只是在藥品的定義中，將藥品的種類進(jìn)行了列舉，并且是概括式的列舉。而原料藥沒有被寫到藥品的種類列舉中，不否定它屬于藥品。
什么是概括式列舉呢？概括式和列舉式是一對定義，百度一下，會看到在一些法律條文中會見到它們。列舉式很好理解，把集合內(nèi)的元素一個個羅列出來；概括式，是不窮盡羅列具體的元素的，而是泛指一類情況。邏輯學(xué)中，列舉式的覆蓋范圍小于概括式。常見的概括式條款，比如“其他國家監(jiān)督管理部門認(rèn)為應(yīng)當(dāng)XXX的申請”“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”，它常常出現(xiàn)在一對列舉式條款的后面，作為一個尾巴，是可以把沒列舉窮盡的情況包含在內(nèi)的。
然后我們再細(xì)品一下《藥品管理法》的這句話“本法所稱藥品，是指用于預(yù)防、治療、診斷人的疾病，有目的地調(diào)節(jié)人的生理機(jī)能并規(guī)定有適應(yīng)癥或者功能主治、用法和用量的物質(zhì)，包括中藥、化學(xué)藥和生物制品等。”這句話仍然說藥品是指一類物質(zhì)，而中藥、化學(xué)藥、生物制品這三類都沒有寫明是制劑。它不僅沒有否定原料藥屬于藥品，而且還在句尾加了一個“等”，的確符合“概括式”不假。即，否定了“新版《藥品管理法》認(rèn)為原料藥不再是藥品”的說法。
小結(jié)一下，藥監(jiān)綜法函[2020]423號關(guān)于藥品的定義的這句答復(fù)所傳達(dá)的信息是：新版《藥品管理法》并沒有說原料藥不再是藥品。
二
原料藥仍按藥品管理意味著什么
1、《藥品管理法》對藥品的約束適用于原料藥
“原料藥仍按照藥品管理，應(yīng)當(dāng)遵守《藥品管理法》的規(guī)定。”更加向各級監(jiān)管部門和企業(yè)傳遞這樣一個信息——是不是定義為藥品，不是企業(yè)應(yīng)該糾結(jié)的重心，更應(yīng)該關(guān)注的是它按什么來管理，該受到什么約束。而本次藥監(jiān)綜法函[2020]423號再明確不過地告知大眾：原料藥仍按藥品管理，受《藥品管理法》的約束。
雖然各種新發(fā)布的條文均強(qiáng)調(diào)藥品上市許可持有人對藥品的主體責(zé)任，但是并不放松對“原料藥生產(chǎn)企業(yè)”本身的監(jiān)管。這一點從新發(fā)布的《藥品注冊管理辦法》《藥品生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》都可以看出，仿制境內(nèi)已上市藥品制劑所用的原料藥可以單獨審評審批，主體責(zé)任自然在原料藥申請人身上；新改版的原料藥登記申請表，將原“登記所有人”刪去，只剩下“生產(chǎn)企業(yè)”，即強(qiáng)調(diào)了原料藥生產(chǎn)企業(yè)為該原料藥的主體責(zé)任人；省級局負(fù)責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)藥品上市許可持有人，制劑、化學(xué)原料藥、中藥飲片生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督管理。
2、藥品監(jiān)督管理部門對于原料藥的管理規(guī)定
藥品監(jiān)管部門對原料藥不是“延伸監(jiān)管”，而是“直接監(jiān)管”。
原料藥仍需審批。
化學(xué)原料藥審評審批通過后，發(fā)給《化學(xué)原料藥批準(zhǔn)通知書》。
仿制境內(nèi)已上市藥品制劑所用的原料藥可以單獨審評審批。
境內(nèi)銷售使用的化學(xué)原料藥，均應(yīng)進(jìn)行登記。境外生產(chǎn)的制劑所用化學(xué)原料藥不在境內(nèi)銷售、新藥（化學(xué)藥品注冊分類為1類和2.1類）申報臨床階段使用的化學(xué)原料藥不需登記，與制劑申請一并提交資料。
原料藥登記不再無限有效，標(biāo)識為A的原料藥有效期屆滿（以轉(zhuǎn)入平臺登記時間或批準(zhǔn)時間計），需要進(jìn)行再注冊。
藥品上市許可持有人承擔(dān)制劑質(zhì)量的主體責(zé)任，建立以制劑為核心，原輔包為基礎(chǔ)的質(zhì)量管理體系。
生產(chǎn)藥品所需的原料、輔料，應(yīng)當(dāng)符合藥用要求、藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范的有關(guān)要求。
3、關(guān)于原料藥的違法問題
藥監(jiān)綜法函[2020]423號反復(fù)強(qiáng)調(diào)的情形就是使用未經(jīng)審評審批的原料藥。該種違法情形如何判定？舉個簡單的例子，經(jīng)銷商A采購了某化工廠X的化工原料，給某制劑廠M用于生產(chǎn)藥品，該化工原料與該藥品的主成分在物質(zhì)上是一樣的，但是該化工品沒有經(jīng)過審評審批，也不符合藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范，并且A、X、M三方都知道這樣的情況。
那么這種情形如何判定？
1）至少涉嫌使用未經(jīng)審評審批的原料藥生產(chǎn)藥品，從而符合《藥品管理法》第一百二十四條處罰情形；
2）可能涉嫌以非藥品冒充藥品，使用的原料藥不符合藥用要求，構(gòu)成假藥、劣藥情形；
3）可能涉嫌故意實施生產(chǎn)銷售假藥違法行為（追究刑事責(zé)任）；
4）可能涉嫌生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪、非法經(jīng)營罪。
具體規(guī)定解讀如下：
《藥品管理法》中，禁止未取得藥品批準(zhǔn)證明文件生產(chǎn)、進(jìn)口藥品；禁止使用未按照規(guī)定審評、審批的原料藥、包裝材料和容器生產(chǎn)藥品。
藥監(jiān)綜法函[2020]423號指出，在監(jiān)管執(zhí)法中，發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)未經(jīng)批準(zhǔn)的藥品、使用未經(jīng)審評審批的原料藥生產(chǎn)藥品等違法情形的，不能簡單一律僅適用第一百二十四條，應(yīng)當(dāng)綜合案情，判斷是否存在有非藥品冒充藥品、以此種藥品冒充他種藥品、使用的原料藥是否符合藥用要求等違法情形，構(gòu)成假藥或者劣藥情形的，應(yīng)當(dāng)按照生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售假劣藥進(jìn)行處罰。
監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)未經(jīng)審評審批的原料藥的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合原料藥來源、檢驗結(jié)果等，對原料藥供應(yīng)商、制劑生產(chǎn)商的行為進(jìn)行綜合判定，依法處理。
根據(jù)《刑法》的規(guī)定，只要故意實施生產(chǎn)銷售假藥違法行為，就應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。
但不構(gòu)成生產(chǎn)銷售假藥罪并不意味著該違法行為不構(gòu)成犯罪；對于涉嫌構(gòu)成生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪、非法經(jīng)營罪等其他犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照行刑銜接的規(guī)定，及時移送司法機(jī)關(guān)處理。
第一百二十四條 違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，沒收違法生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售的藥品和違法所得以及專門用于違法生產(chǎn)的原料、輔料、包裝材料和生產(chǎn)設(shè)備，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處違法生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售的藥品貨值金額十五倍以上三十倍以下的罰款；貨值金額不足十萬元的，按十萬元計算；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷藥品批準(zhǔn)證明文件直至吊銷藥品生產(chǎn)許可證、藥品經(jīng)營許可證或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)制劑許可證，對法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，沒收違法行為發(fā)生期間自本單位所獲收入，并處所獲收入百分之三十以上三倍以下的罰款，十年直至終身禁止從事藥品生產(chǎn)經(jīng)營活動，并可以由公安機(jī)關(guān)處五日以上十五日以下的拘留：
（一）未取得藥品批準(zhǔn)證明文件生產(chǎn)、進(jìn)口藥品；
（二）使用采取欺騙手段取得的藥品批準(zhǔn)證明文件生產(chǎn)、進(jìn)口藥品；
（三）使用未經(jīng)審評審批的原料藥生產(chǎn)藥品；
（四）應(yīng)當(dāng)檢驗而未經(jīng)檢驗即銷售藥品；
（五）生產(chǎn)、銷售國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門禁止使用的藥品；
（六）編造生產(chǎn)、檢驗記錄；
（七）未經(jīng)批準(zhǔn)在藥品生產(chǎn)過程中進(jìn)行重大變更。
銷售前款第一項至第三項規(guī)定的藥品，或者藥品使用單位使用前款第一項至第五項規(guī)定的藥品的，依照前款規(guī)定處罰；情節(jié)嚴(yán)重的，藥品使用單位的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員有醫(yī)療衛(wèi)生人員執(zhí)業(yè)證書的，還應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N執(zhí)業(yè)證書。
未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)口少量境外已合法上市的藥品，情節(jié)較輕的，可以依法減輕或者免予處罰。
有下列情形之一的，為假藥:
（一）藥品所含成份與國家藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的成份不符；（二）以非藥品冒充藥品或者以他種藥品冒充此種藥品；（三）變質(zhì)的藥品；
（四）藥品所標(biāo)明的適應(yīng)癥或者功能主治超出規(guī)定范圍。
有下列情形之一的，為劣藥：
（一）藥品成份的含量不符合國家藥品標(biāo)準(zhǔn)；
（二）被污染的藥品；
（三）未標(biāo)明或者更改有效期的藥品；
（四）未注明或者更改產(chǎn)品批號的藥品；
（五）超過有效期的藥品；
（六）擅自添加防腐劑、輔料的藥品；
（七）其他不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)的藥品。
禁止未取得藥品批準(zhǔn)證明文件生產(chǎn)、進(jìn)口藥品；禁止使用未按照規(guī)定審評、審批的原料藥、包裝材料和容器生產(chǎn)藥品。
4、關(guān)于醫(yī)藥化工園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃
響水化工業(yè)的事故及事后的系列管理措施，將化工行業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整推上風(fēng)口浪尖，讓本來就稀缺的原料藥生產(chǎn)資源進(jìn)一步稀缺。“騰籠換鳥”“破籠換綠”，相比于其他產(chǎn)品附加值低、科技含量低的化工產(chǎn)品，醫(yī)藥原材料本身可以是被結(jié)構(gòu)調(diào)整的“調(diào)整后對象”。但是在各地開展具體工作的時候，由于每個人對法規(guī)政策的理解不同，往往會拿出“你看藥品管理法，你們的原料藥它不是藥品啊”這樣讓人難以反駁的話進(jìn)行搪塞。這次藥監(jiān)綜法函[2020]423號，在這種情形下可以說是一個回懟的武器。
但同時我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，國家藥監(jiān)部門推行原料藥“登記備案管理”，不是減弱對原料藥的管理和約束，只是為鼓勵創(chuàng)新并提高審評審批效率等進(jìn)行管理形式的轉(zhuǎn)變。所有與原料藥相關(guān)的，違反藥品法律法規(guī)的行為，均受到新實施的藥品法規(guī)的管束。雖然各種新發(fā)布的條文均強(qiáng)調(diào)藥品上市許可持有人對藥品的主體責(zé)任，但是并不放松對“原料藥生產(chǎn)企業(yè)”本身的監(jiān)管。符合GMP要求，從GMP管理的起點（即起始物料）開始，嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)范要求，是化學(xué)原料藥企業(yè)區(qū)別于其他化工企業(yè)的一項重要特征。
小結(jié)：藥監(jiān)綜法函[2020]423號學(xué)習(xí)完之后，至少應(yīng)有這樣兩個收獲：1）不要再對人說新版《藥品管理法》里原料藥不是藥品了；2）對假藥劣藥等與藥品相關(guān)的違法行為，其處罰不止是針對制劑企業(yè)的，也針對原料藥供應(yīng)商本身。